Ein Überblick: Art. 20a Grundgesetz – Staatsziel Tierschutz

Im Jahr 2002 wurde Art. 20a Grundgesetz (GG) geändert. Seither finden sich dort nach dem Wort „Lebensgrundlagen“ die Wörter „und die Tiere“, sodass es dort nunmehr heißt:

„Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.“

Auch wenn es sich hierbei um eine vergleichsweise geringfügige Änderung des genannten Artikels handelt, haben die Belange des Tierschutzes hierdurch eine erhebliche Aufwertung erfahren.

Durch die Aufnahme des Tierschutzes in das Grundgesetz wird dem ethischen Tierschutz, welcher das Tier allein um seiner selbst willen schützt,[1]Hirt/Maisasck/Moritz, Kommentar-TierSchG, Einf. Rn. 24. Verfassungsrang verliehen. Als Staatsziel hat der Tierschutz seither einen höheren, verfassungsrechtlich geschützten Stellenwert. Alle Organe des Staates (Legislative, Exekutive, Judikative) sind mithin von Verfassungs wegen zur Verwirklichung eines wirksamen Tierschutzes verpflichtet. Wie sich aus der amtlichen Begründung zu dem gemeinsamen Gesetzesentwurf[2]BT-Drs. 14/8860 S.1, 3. von SPD, CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen und FDP entnehmen lässt, umfasst diese Verpflichtung drei Elemente, nämlich: den Schutz der Tiere vor nicht artgemäßer Haltung, vermeidbaren Leiden sowie der Zerstörung ihrer Lebensräume.

In der amtlichen Begründung[3]Ebenda. wird ebenfalls die „Verpflichtung, Tiere in ihrer Mitgeschöpflichkeit zu achten“ hervorgehoben. Hieraus lässt sich eine über die oben genannten Einzelschutzziele hinausgehende allgemeine Achtungspflicht entnehmen, welcher es beispielsweise widerspricht, Tiere aus rein ökonomischen Gründen zu töten.[4]Hirt/Maisack/Moritz: Kommentar TierSchG, 3. Auflage, Art. 20a, Ran. 7.

Verhältnis zu anderen Verfassungsgütern

Auswirkungen hat die seinerzeitige Verfassungsänderung zudem auf das Verhältnis des Tierschutzes zu anderen Verfassungsgütern. Das Verhältnis von Staatszielbestimmungen und anderen Verfassungsnormen einschließlich Grundrechten ist vom Prinzip der grundsätzlichen Gleichrangigkeit geprägt.[5]vgl. KG Beschl. v. 24.07.2009, 1 Ss 235/09, juris-Rn. 7, NStZ 2010, 175,176. Sofern also Belange des Tierschutzes etwa mit Grundrechten kollidieren, kann weder zu Gunsten der Grundrechte noch zu Gunsten des Tierschutzes von einem generellen Vorrang ausgegangen werden.[6]vgl. Jarass/Pieroth GG Art. 20a Rn. 14. Vielmehr muss nach den Umständen des Einzelfalles durch eine Abwägung ermittelt werden, welchem der konkurrierenden Verfassungsgüter für die konkret zu entscheidende Frage das höhere Gewicht zukommt, wobei keines einseitig bevorzugt und auf Kosten des anderen verwirklicht werden darf, sondern ein schonender Ausgleich zwischen dem Tierschutz und dem kollidierenden Verfassungsgut hergestellt werden muss.[7]Hirt/Maisack/Moritz: Kommentar TierSchG. 3. Auflage, Art. 20a, Rn.9. Dies hat zur Folge, dass zum Schutz der Tiere auch Grundrechte – wie etwa die Glaubens- und Religionsfreiheit, die Freiheit der Kunst und die Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre – eingeschränkt werden können. Wenn also dem Tierschutz nach den Umständen des konkreten Falles ein höheres Gewicht zukommt als den damit konkurrierenden und grundrechtlich geschützten menschlichen Nutzungsinteressen, so ist diesem im Rahmen der Abwägungsentscheidung insoweit Vorrang zu gewähren.

In diesem Sinne entschied das Kammergericht Berlin, dass die Tötung zweier Kaninchen im Rahmen einer Kunstinszenierung ohne vernünftigen Grund geschah und somit gegen § 17 Nr. 1 Tierschutzgesetz verstieß.[8]KG Berlin, Beschluss vom 24.07.2009, (4) 1 Ss 235/09 (150/99). Nach dieser Vorschrift macht sich strafbar, wer ein Wirbeltier ohne vernünftigen Grund tötet. Was dabei genau unter einem vernünftigen Grund zu verstehen ist, hat das Gericht durch Auslegung zu ermitteln. Im genannten Fall hat das Gericht den Begriff des „vernünftigen Grundes“ verfassungskonform im Lichte von Art. 20a GG ausgelegt und die – sonst ohne Gesetzesvorbehalt gewährte – Freiheit der Kunst – zugunsten des Tierschutzes eingeschränkt. Dieser Entscheidung kann nur beigepflichtet werden. In Anbetracht des Lebenswerts der Tiere muss dem Tierschutz im Rahmen der Abwägungsentscheidung ein höheres Gewicht zukommen als der Kunstfreiheit.

Auswirkungen auf den Gesetz- und Verordnungsgeber

Auch im Rahmen der Gesetz- und Verordnungsgebung muss der grundgesetzlichen Aufwertung und Höhergewichtung des Tierschutzes Rechnung getragen werden. Vor Erlass eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung müssen die damit voraussehbar einhergehenden negativen Auswirkungen für die staatszielgeschützten Belange vollständig und zutreffend ermittelt werden und es muss nach Wegen gesucht werden, auf denen sich das angestrebte Regelungsziel auch ohne nachteilige Auswirkungen für den Tierschutz erreichen lässt.[9]Ebenda, Rn.15. Des Weiteren darf der Staat nichts tun, was absehbar zu Schmerzen, Leiden, Angst oder Schäden bei einzelnen Tieren führt.[10]Umbach/Clemens, GG Art. 20 Rn. 13. Er ist zudem verpflichtet, Maßnahmen zum Schutz der Tiere vor Beeinträchtigungen durch Private zu ergreifen und somit bevorstehende Schädigungen durch Dritte zu verhindern.[11]Umbach/Clemens, GG Art. 20a, Rn. 31.

Da es ausdrückliches Ziel der Verfassungsgesetzgebung war, den Tierschutz zu verbessern, verbietet das Staatsziel Tierschutz zudem eine Verschlechterung des bis zum Jahr 2002 bereits erreichten Tierschutzstandards.[12]Lorz/Metzger, GG Art. 20a, Rn. 12; Huster/Rux in Epping/Hilgruber GG Art. 20a, Rn. 25. Eigentlich. Die Praxis wird teilweise anders gelebt: Einen exemplarischen Verstoß gegen das Verschlechterungsgebot stellt die Neuregelung zur Kastenstandhaltung von Schweinen in der neuen Tierschutz-Nutztierhaltungs-Verordnung (TierSchNutzVO) dar, welche am 01.08.2021 in Kraft trat.

Zwar wurde die Kastenstandhaltung von Sauen im Deckzentrum verboten. Für eine Übergangszeit von acht Jahren darf sie jedoch nach § 45 Abs. 11a TierSchNutzVO fortgeführt werden. Die Übergangsregelung sieht zudem vor, dass jedes im Kastenstand gehaltene Schwein seine Gliedmaßen in Seitenlage ausstrecken können muss, ohne dass dem ein bauliches Hindernis entgegensteht. Dies stellt für die betroffenen Tiere insoweit eine Verschlechterung dar, als nach der bis zum 01.08.2021 geltenden Rechtslage das Ausstrecken der Gliedmaßen in Seitenlage uneingeschränkt gewährleistet werden musste.

Dies bedeutet in der Praxis, dass ein Schwein im Kastenstand beim Ausstrecken seiner Gliedmaßen zwar nicht an bauliche Hindernisse stoßen darf. Wenn dem Ausstrecken der Gliedmaßen jedoch andere Hindernisse entgegenstehen, wie etwa das im benachbarten Kastenstand gehaltene Schwein, dann war dies nach altem Recht unzulässig, nach dem für die nächsten acht Jahre geltenden Recht ist es dagegen zulässig. Die Übergangsregelung stellt somit letztlich eine Anpassung an die bestehende Praxis dar, wonach die Kastenstände so eng aneinandergebaut sind, dass die Schweine beim Ausstrecken der Beine in Seitenlage zwangsweise an das benachbarte Schwein stoßen.  Damit wurde ein Zustand legalisiert, der bereits im Jahr 2015 durch das Oberverwaltungsgericht Magdeburg[13]https://www.bverwg.de/de/081116B3B11.16.0 als rechtswidrig eingestuft wurde.

Auch lässt sich dem Staatsziel Tierschutz ein sogenanntes Optimierungsgebot entnehmen. Das heißt, der Staat muss das Leben, Wohlbefinden und die Unversehrtheit von Tieren so gut schützen und die artgemäße Tierhaltung so weit fördern, wie dies rechtlich und faktisch möglich ist, ohne die Verwirklichung anderer öffentlicher Aufgaben unmöglich zu machen.[14]vgl. Murswiek in Sachs GG Art. 20a, Rn. 53. Dies schließt eine Anpassung bestehender Tierschutznormen sowohl an neue wissenschaftliche Erkenntnisse zur Empfindungs- und Leidensfähigkeit der Tiere als auch an einen etwaigen Wandel der gesellschaftlichen Sensibilität und der ethischen Standards mit ein.[15]vgl. Hildemann/Fertig, S. 544, 545; Lorz/Metzger GG Art. 20a Rn. 12; Caspar/Geissen NVwZ, 2002, 913, 914. Um dem Optimierungsgebot gerecht zu werden, sollte etwa dem derzeitigen Stand der Wissenschaft zur Schmerz- und Leidensfähigkeit von Krebstieren entsprechend ein betäubungsloses Kochen von Hummern verboten werden. Denn wissenschaftliche Studien haben bereits gezeigt, dass auch Krebstiere auf potenziell schmerzhafte Reize reagieren und Situationen und Objekte meiden, welche ihnen schmerzhafte Blessuren zugefügt haben. Dieses Verhalten muss als Indiz für die Schmerz- und Leidensfähigkeit dieser Tiere gewertet werden.

Überdies gebietet das jeder Staatszielbestimmung innewohnende Effektivitätsgebot, ein effektives gesetzliches Instrumentarium zur Verwirklichung des Schutzauftrages einzurichten und aufrechtzuhalten.[16]Hirt/Maisack/Moritz, Kommentar TierSchG, Art. 20a, Rn. 23. Hierzu gehören neben den bekannten Formen der direkten Verhaltenssteuerung wie Ge- und Verbote, behördliche Kontrollrechte und Eingriffsbefugnisse, auch die Instrumente der indirekten Verhaltenssteuerung, etwa staatlich geförderte Tierschutzlabels und eine begleitende Öffentlichkeitsarbeit.[17]Hirt/Maisack/Moritz, Kommentar TierSchG, Art. 20a, Rn. 23. Dem Effektivitätsgebot widerspricht es, wenn im Bereich der Fördermaßnahmen für die Landwirtschaft Tierhaltungen, in denen die Bewegungsmöglichkeit der Tiere stark eingeschränkt ist und Grundbedürfnisse in erheblichem Ausmaß zurückgedrängt werden, weiterhin gefördert werden. Vielmehr sind Zahlungen an die Landwirtschaft von der Einhaltung echter Tierschutzanforderungen abhängig zu machen[18]Hirt/Maisasck/Moritz, Kommentar TierSchG, Art. 20a Rn. 23. und nicht von der Größe der bewirtschafteten Fläche. Insoweit geht die Entscheidung der Agrarministerkonferenz, Bauern und Bäuerinnen künftig mehr Geld für Umwelt- und Klimaleistungen und für Investitionen in das Tierwohl zukommen zu lassen, in die richtige Richtung.

Auswirkungen auf die Verwaltungspraxis und die Rechtsprechung

Staatszielbestimmungen richten sich jedoch nicht nur an den Gesetzgeber, sondern betreffen gleichermaßen die Verwaltung und die Rechtsprechung.[19]vgl. Kloepfer in BK GG. Art. 20a Rn. 56.

Behörden und Gerichte müssen Gesetze und Verordnungen auch im Licht der Grundentscheidungen der Verfassung zugunsten eines effektiven Tierschutzes auslegen.[20]vgl. VG Aachen Urt. v. 29.12.2009, 6 K2135/08. Von mehreren möglichen Auslegungen ist deshalb im Zweifel diejenige die richtige, die die drei Gewährleistungselemente des Staatsziels (siehe oben) am besten verwirklicht. [21]vgl. dazu VG Gießen Urt. v. 27.02.2012, 4 K 2064. Bei Ermessensentscheidungen muss die Behörde die Auswirkungen, die die Entscheidung auf die Belange des Tierschutzes voraussichtlich hat, sowie Handlungsalternativen, die tierschonender oder tierschutzeffektiver sind, angemessen berücksichtigen.[22]Hirt/Maisack/Moritz, Kommentar TierSchG, Art. 20a GG, Rn. 32.

Privater Tierschutz

Die Aufnahme des Tierschutzes in die Verfassung wirkt sich nicht nur auf die Staatsorgane aus. Für die tierschützend tätigen Bürger:innen kann das Staatsziel Tierschutz grundrechtserweiternde Wirkung haben.[23]vgl. Kloepfer in BK GG, Art. 20a, Rn. 28. Zwar verleiht Art. 20a GG kein unmittelbares Klagerecht; indes haben tierschützende Aktivitäten schon bisher unter dem Schutz der allgemeinen Handlungsfreiheit und unter Umständen auch dem Schutz der Gewissens- bzw. Glaubensfreiheit oder der Meinungs- und Pressefreiheit gestanden.[24]Hirt/Maisack/Moritz, Kommentar TierSchG, Art. 20a Rn. 41. Diese und andere Grundrechte können durch das Staatsziel „angereichert und ausgedehnt werden“.[25]vgl. Kloepfer/Rossi JZ 1998, 369, 373. So kann es etwa durch Art. 20a GG zu einer Verstärkung der Grundrechte der Meinungs- und Pressefreiheit bei der Berichterstattung über tierschutzrechtliche Fehlentwicklungen und Missstände kommen.[26]vgl. OLG Hamm OLGR 2004, 345; NJW 2005, 883, 884.

Verfahrensrechtliche Konsequenzen

Zu guter Letzt zwingt das Staatsziel Tierschutz auch dazu, die entsprechenden verfahrensrechtlichen Voraussetzungen zu schaffen, um einen effektiven Tierschutz auf hohem Niveau zu gewährleisten. So ist es im Verwaltungsrecht unerlässlich, anerkannten Tierschutzvereinen auf Bundesebene ein Verbandsklagerecht nach dem Vorbild der §§ 63, 64 Bundesnaturschutzgesetz einzuräumen. Zwar haben die Bundesländer Bremen, Niedersachsen, Hamburg, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Baden-Württemberg, Saarland und Berlin ein solches auf Landesebene bereits etabliert. In den übrigen Bundesländern haben Tierschutzorganisationen jedoch keine Möglichkeit (mehr), an Verwaltungsverfahren mit tierschutzrechtlichem Bezug mitzuwirken.

Der im deutschen Verwaltungsrecht geltende Grundsatz, dass nur diejenige Person Klage erheben darf, die behaupten kann, in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein, führt zu einem rechtlichen Ungleichgewicht zwischen Tiernutzer:innen und Tierschützer:innen. Tiernutzer:innen, die sich durch ein „Zuviel“ an Tierschutz in ihren Rechten beeinträchtigt sehen, können entsprechende Auflagen und Weisungen der Behörde gerichtlich überprüfen lassen. Werden dagegen die Belange des Tierschutzes von der Behörde nicht ausreichend berücksichtigt, können die vom Tierschutzgesetz begünstigten Tiere mangels Rechtsfähigkeit und Klagebefugnis die Einhaltung der für sie geschaffenen Gesetze und Rechtsverordnungen nicht selbst gerichtlich erzwingen. Ohne Verbandsklagerecht ist zudem auch den Tierschutzvereinen der Rechtsweg versperrt, da diese bei mangelhaftem Vollzug tierschutzrechtlicher Vorschriften nicht direkt selbst betroffen sind. Die Einführung eines solchen ist daher erforderlich, um das faktische Übergewicht einklagbarer Nutzerinteressen gegenüber den nicht einklagbaren Tierschutzbelangen zu beseitigen und die von Art. 20a GG angestrebte grundsätzlich gleichgewichtige Berücksichtigung von Tierschutz- und Nutzungsinteressen[27]Hirt/Maisack/Moritz, Kommentar-TierSchG, Art. 20a GG, Rn. 43. zu verwirklichen.

Fazit

Mit der Einfügung der drei Worte „und die Tiere“ in Art. 20a GG wurde dem Tierschutz in Deutschland ohne jeden Zweifel ein höherer rechtlicher Stellenwert eingeräumt.

Davon allein ändert sich an der Situation der Tiere jedoch nichts. Beispiele hierfür gibt es genügend. So ist etwa im Bayerischen Waldgesetz nach wie vor der Grundsatz „Wald vor Wild“ verankert, welcher die Gleichrangigkeit der Staatsziele Umwelt- und Tierschutz verkennt und die Belange des Waldes bzw. der Forstwirtschaft pauschal über das Wohl der (Wild-)Tiere stellt. Gleichwohl scheint der bayerische Landesgesetzgeber es nicht für nötig zu halten, an diesem Zustand etwas zu ändern.

Ebenso weigert man sich in vielen Bundesländern beständig, ein Verbandsklagerecht für Tierschutzorganisationen einzuführen. Auch hier ist man offensichtlich nicht gewillt, dem Staatsziel Tierschutz Rechnung zu tragen.

Die Entscheidung des Bundestages, die eigentlich ab 01.01.2019 verbotene Praxis, Ferkel ohne Betäubung zu kastrieren, noch bis Ende 2020 zuzulassen, kann gleichfalls nur als Missachtung von Art. 20a GG gewertet werden.

Nicht anders zu beurteilen ist die bis heute geübte und staatliche legitimierte Praxis des „Kükentötens“, also das Töten von männlichen Küken, die nicht älter als einen Tag sind. Doch nicht nur durch solche und ähnliche Auswüchse menschlicher Rohheit wird ignoriert, dass der Schutz der Tiere in Deutschland Teil der verfassungsmäßigen Ordnung ist.

Die Aufnahme des Tierschutzes in die Verfassung vor knapp 20 Jahren hätte die Initialzündung für ein grundlegend neues Verhältnis zu unseren Mitgeschöpfen sein müssen, welches auf der Wesensgleichheit von menschlichen und nicht-menschlichen Tieren basiert. Hierzu ist es erforderlich, Tiermisshandlungen auch dort entgegenzutreten, wo sie durch wirtschaftliche oder andere vermeintlich „vernünftige“ Gründe gerechtfertigt werden.

Solange Tiere millionenfach aus Profit- und Genusssucht getötet, in Zoos ausgestellt, in Tierversuchen gefoltert und auf vielfach andere Weise von Menschen misshandelt, ausgebeutet und gequält werden, kann nicht ernsthaft davon gesprochen werden, dass der Staat seiner aus Art. 20a GG folgenden Verpflichtung, das Leben, Wohlbefinden und die Unversehrtheit der Tiere zu schützen, nachgekommen ist.

Das Staatsziel Tierschutz verdient seinen Namen nur dann, wenn es auch für die Tiere spürbar wird, dass ihr Schutz in Deutschland auf einer Stufe mit anderen Verfassungsgütern steht und zu den Grundlagen unseres gesellschaftlichen Zusammenlebens gehört.

Quellen[+]