Eine gerichtliche Klärung im öffentlichen Interesse

Über die unwürdigen Lebensumstände von Schweinen in der deutschen Tierindustrie ist bereits einiges bekannt:^[1]Für eine rechtliche Analyse: Bruhn/Wollenteit, Konventionelle Schweinehaltung und Tierschutzgesetz, NuR 2018, 160. Maximal 1 Quadratmeter Platz pro Schwein, ein qualvolles Leben auf harten Vollspaltenböden, durch die sie ihre Exkremente hindurchtreten und an denen sie sich die Füße aufreißen, keinerlei artgerechte Beschäftigungsmöglichkeiten sowie schmerzhafte Hautabschürfungen und Gelenkentzündungen in sogenannten Kastenständen.

Eine Tierschutz-Verordnung, die Tierquälerei zulässt

All diese Praxisbeispiele aus dem Horrorkabinett der Schweinehaltung sind jedoch keineswegs versteckte Ausnahmefälle. Im Gegenteil bewegen sich Schweinehalter:innen, die Vollspaltenböden nutzen oder Schweinen ausreichendes Spielmaterial vorenthalten, im Rahmen dessen, was ihnen das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) zugesteht. Denn die sogenannte Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (TierSchNutztV) erlaubt in ihrem Abschnitt 5 gerade die oben genannten Praktiken.

Angesichts dieser Torturen von 99 % der Schweine in landwirtschaftlicherTierhaltung stellt sich schon lange die Frage nach der Rechtmäßigkeit einer solchen Praxis. Denn nicht nur § 2 des Tierschutzgesetzes (TierSchG), sondern auch Artikel 20a des Grundgesetzes (GG) verpflichtet den Staat zum Schutz der Tiere. § 2 Nr. 1 TierSchG macht klare Vorgaben, wonach Tiere art- und bedürfnisgerecht angemessen ernährt, gepflegt sowie verhaltensgerecht untergebracht werden müssen. Spätestens mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) von 1999 zur Hennenhaltungsverordnung wird deutlich, dass Tiere in diesen Grundbedürfnissen überhaupt nicht eingeschränkt werden dürfen.^[2]BVerfG, Urt. v. 6.7.1999, Az. 2 BvF 3/90 – Hennenhaltungsverordnung, Rn 137-138, abrufbar unter: https://www.bverfg.de/e/fs19990706_2bvf000390.html; OVG Lüneburg, Urt. v. 8.11.2018, Az. 11 LB … Weiterlesen Darüber hinaus darf auch ihre artgemäße Bewegung nach § 2 Nr. 2 TierSchG nicht in einer Schmerzen oder Leiden verursachenden Weise eingeschränkt werden.

Gemessen an diesen Maßstäben hat sich in der fachwissenschaftlichen Literatur ein Konsens etabliert: Die durch die TierSchNutztV zugelassene Schweinehaltung in Deutschland ist rechtswidrig.^[3]U.a. Bruhn/Wollenteit, Frage der Vereinbarkeit der Haltungsvorgaben für Mastschweine mit dem Tierschutzgesetz sowie zur Zulässigkeit einer Verschärfung der Haltungsvorgaben, Rechtsgutachten 2017, … Weiterlesen

Zwei Beispiele vermeintlich erlaubter Tierquälerei

Das Grundbedürfnis sozial lebender Tiere zur Nahrungsaufnahme (§ 2 Nr. 1 TierSchG) kann nur dadurch gewährleistet werden, dass allen Tieren eine gleichzeitige Nahrungsaufnahme ermöglicht wird.^[4]BVerfG, Urt. v. 6.7.1999, Az. 2 BvF 3/90 – Hennenhaltungsverordnung, Rn. 137-138, abrufbar unter: https://www.bverfg.de/e/fs19990706_2bvf000390.html; VG Würzburg, Beschl. v. 28.8.2018 – 21 L … Weiterlesen

Für Schweine als sozial lebende Herdentiere sind die gemeinsame Suche und Aufnahme von Essen zentrale ethologische Grundbedürfnisse.^[5]Ständiger Ausschuss des Europäischen Übereinkommens zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen, Empfehlung für das Halten von Schweinen, 18.7.2006, BAnz Nr. 161 v. 26.8.2006, … Weiterlesen § 28 Abs. 2 Nr. 3 S. 2 und Nr. 4 TierSchNutztV aber schließen für zahlreiche Fälle eine gleichzeitige Nahrungsaufnahme aus und verstoßen damit gegen das in § 2 Nr. 1 TierSchG absolut geschützte Grundbedürfnis.^[6]Hirt/Maisack/Moritz/Felde/Hirt, 4. Aufl. 2023, TierSchNutztV § 28 Rn. 3-4.

Der weit auszulegende Begriff der angemessenen Pflege sowie der verhaltensgerechten Unterbringung in § 2 Nr. 1 TierSchG umfasst alle Maßnahmen, die das Wohlbefinden des Tieres herbeiführen und erhalten.^[7]OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.10.2012 – 11 ME 234/12; VG Münster Beschl. v. 2.10.2018 – 11 L 835/18; VG Cottbus, Beschl. v. 8.10.2021 – 8 L 286/21; VG Würzburg Urt. v. 12.3.2009 – W 5 K … Weiterlesen

Hierzu zählt bei Schweinen auch ein „bequemer“ Liegebereich (im Sinne der EU-Richtlinie 2008/120/EG)^[8]Hirt/Maisack/Moritz/Felde/Hirt, 4. Aufl. 2023, TierSchNutztV § 22 Rn. 2b., d. h. eine weiche, zumindest verformbare sowie verletzungssichere Liegefläche, genauso wie ausreichend Platz zum artgemäßen Aufstehen und Ruhen.^[9]Hirt/Maisack/Moritz/Felde/Hirt, 4. Aufl. 2023, TierSchG § 2 Rn. 28.Dabei müssen Kot- und Liegeplatz räumlich deutlich voneinander getrennt sein. All diesen Anforderungen kommt die TierSchNutztV nicht nach und verstößt damit gegen höherrangiges Recht:^[10]Hirt/Maisack/Moritz/Felde/Hirt, 4. Aufl. 2023, TierSchNutztV § 22 Rn. 2b. Schwammige Formulierungen in § 22 Abs. 2 S. 1 Nr. 3, Abs. 3 Nr. 8 TierSchNutztV lassen die Haltung von Schweinen auf Spaltenböden vermeintlich zu. Es gibt keinerlei Vorgaben zur Verwendung von Einstreu oder weichen Liegematten. Und die §§ 28, 29 und 30 TierSchNutztV beinhalten viel zu geringe Platzanforderungen. Unter anderem führt das Liegen auf den Spaltenböden zu vermehrten Bursen an den Gelenken^[11]Oberländer, Untersuchungen zum Vorkommen von akzessorischen Bursen bei Mastschweinen, Dissertation 2015, S. 83. sowie zu einem Einatmen von Ammoniak aus dem Güllegemisch direkt unter dem Spaltenboden.^[12]Richter/Rau/Gottschalk/Richter, Tierärztliche Umschau 2014, S. 282-286.

Politische Machtspiele in Berlin?

Über zwanzig Jahre nach der wegweisenden Entscheidung zur Hennenhaltungsverordung ist nun endlich das BVerfG wieder gefragt, über die offenkundige Rechtswidrigkeit^[13]Greenpeace, Greenpeace-Rechtsgutachten zeigt Wirkung: Schweinemast auf dem Prüfstand, 29.07.2017, https://www.greenpeace.de/biodiversitaet/landwirtschaft/tierhaltung/akte-schwein [zuletzt abgerufen … Weiterlesen der aktuellen TierSchNutztV zu entscheiden. Denn das Land Berlin wandte sich im Januar 2019 im Wege eines Antrags auf abstrakte Normenkontrolle an das Gericht.^[14]Senat von Berlin, Antrag auf abstrakte Normenkontrolle wegen Nichtigkeit von Vorschriften des Abschnitts 5 TierSchNutztV (Anforderungen an das Halten von Schweinen), Az. 2 BvF 1/19, … Weiterlesen In diesem Antrag legt das Land dar, weshalb es zentrale rechtliche Anforderungen an die Schweinehaltung für unvereinbar sowohl mit §§ 2, 2a TierSchG als auch mit Art. 20a GG hält.

Leider liegt das Verfahren seitdem unentschieden beim Zweiten Senat des BVerfG.^[15]Siehe die Übersicht des Gerichts für das Jahr 2024: https://www.bundesverfassungsgericht.de/DE/Verfahren/Jahresvorausschau/vs_2024/vorausschau_2024_node.html [zuletzt abgerufen am 2.10.2024]. Trotz einer zwischenzeitlichen Regelungsänderung zum Kastenstand hielt der Berliner Senat an seinem Antrag fest und erweiterte diesen im Jahr 2021 auch auf die Übergangsfristen zu den Kastenständen.^[16]Senat von Berlin, Erweiterung des Normenkontrollantrag zur Schweinehaltung, Az. 2 BvF 1/19, https://www.berlin.de/sen/verbraucherschutz/aufgaben/tierschutz/normenkontrollantrag/artikel.1128406.php … Weiterlesen

Allerdings kam es seit Antragstellung 2023 zu einem Regierungswechsel in Berlin – möglicherweise mit weitreichenden Folgen für das anhängige Verfahren. Denn die neue CDU-geführte Landesregierung scheint die Verfassungswidrigkeit der konventionellen Schweinehaltung in Deutschland wenig zu kümmern. So äußerte sich die Senatorin für Justiz und Verbraucherschutz im März 2024 zum aktuellen Verfahrensstand des Normenkontrollantrags und erklärte,^[17]Abgeordnetenhaus Berlin, Inhaltsprotokoll der 36. Sitzung des Ausschusses für Verfassungs- und Rechtsangelegenheiten, Geschäftsordnung, Verbraucherschutz, 6.3.2024, … Weiterlesen ihr Haus prüfe aktuell den Fall erneut. Auch eine Rücknahme des Antrags werde in Erwägung gezogen.^[18]Zur Berichterstattung siehe: Tagesspiegel Background, Land Berlin könnte Kehrtwende bei Tierschutzverfahren vollziehen, 7.3.2024, … Weiterlesen

Das Bundesverfassungsgericht ist gefragt!

Noch hat das Land Berlin einen solchen (Rück-)Schritt nicht vollzogen. Dies dürfte u. a. dem überzeugenden Protest einiger Tierschutzverbände^[19]Vgl. Deutscher Tierschutzbund, Tierschutzwidrige Zustände in der Schweinehaltung 7.3.2024, … Weiterlesen und der ausdrücklichen Positionierung des Berliner Tierschutzbeirats zu verdanken sein. Die Rücknahme wäre ein verstörendes Signal gegen den Tierschutz und den Grundsatz der Bindung an höherrangiges Recht – sie hätte aber keine Bindungswirkung für das BVerfG. Denn die Rücknahme eines Normenkontrollantrags führt gerade nicht zu einer automatischen Beendigung des Normenkontrollverfahrens.^[20]BVerfG, Beschl. v. 30.7.1952, Az. 1 BvF 1/52, Rn. 78 – Deutschlandvertrag, abrufbar unter: https://openjur.de/u/845982.html; BVerfG, Beschl. v. 22.9.1958, Az. 1 BvF 3/52 – … Weiterlesen

Vielmehr ist die abstrakte Normenkontrolle ein objektives Beanstandungsverfahren und damit der Disposition des Antragstellenden weitgehend entzogen.^[21]Dürig/Herzog/Scholz/Walter, 104. EL April 2024, GG Art. 93 Rn. 231.

Die Fortsetzung des Verfahrens richtet sich einzig und allein nach dem öffentlichen Interesse an der Entscheidung. Diese kann der Berliner Senat nicht einseitig beseitigen, zumal eine Rücknahme des Antrags durch ihn gerade nicht am öffentlichen Interesse ausgerichtet wäre. Stattdessen dürften den mittlerweile schwarz-rot besetzten Senat einzig politisch-ideologische Erwägungen dazu verleiten. Bereits die angedeutete Begründung der CDU-Senatorin, das Land Berlin sei von den angegriffenen Vorschriften „eigentlich nicht unmittelbar betroffen“,^[22]Abgeordnetenhaus Berlin, Inhaltsprotokoll der 36. Sitzung des Ausschusses für Verfassungs- und Rechtsangelegenheiten, Geschäftsordnung, Verbraucherschutz, 6.3.2024, … Weiterlesen zeigt, dass lediglich ein rein subjektives Interesse des Landes Berlin als Begründung für die Rücknahme vorgeschoben wird. Davon abgesehen, dass auch die Berliner Verbraucher:innen durchaus ein Interesse an einem verfassungskonformen Tierschutz haben,^[23]So auch die ursprüngliche Begründung des Senats bei Antragstellung: Pressemitteilung vom 9.1.2019, abrufbar unter: … Weiterlesen kommt es für das objektiv zu bestimmende „öffentliche Interesse“ auf die Interessenlage des Bundeslandes Berlin nicht an.^[24]BeckOK-BVerfGG/Karpenstein/Schneider-Buchheim, 17. Ed. 1.6.2024, BVerfGG § 76 Rn. 23.

Maßgeblich können nur die Bedeutung der möglicherweise verletzten Verfassungsgüter und die gesellschaftliche Relevanz und Aktualität der betroffenen Fragestellung sein. Aus dieser Perspektive drängt sich die Notwendigkeit einer Fortsetzung des Verfahrens geradezu auf.

Das öffentliche Interesse am Tierschutz

Zum einen handelt es sich bei dem in Art. 20a GG als Staatszielbestimmung statuierten Schutz der Tiere um ein besonders wichtiges Verfassungsgut.^[25]BVerfG, Beschl. v. 3.7.2007, Az. 1 BvR 2186/06 – Hufversorgung, abrufbar unter: https://www.bverfg.de/e/rs20070703_1bvr218606.html; BVerfG, Beschl. v. 29.9.2022, Az. 1 BvR 2380/21, abrufbar … Weiterlesen

Die gesellschaftliche Debatte reiht sich letztlich ein in die immer deutlicheren wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Gefühlswelt von Tieren sowie neue tierethische Perspektiven auf das Mensch-Tier-Verhältnis.^[26]Zum Beispiel Deutscher Ethikrat, Tierwohlachtung – Zum verantwortlichen Umgang mit Nutztieren, Stellungnahme 2020, https://www.ethikrat.org/publikationen/stellungnahmen/tierwohlachtung/ [zuletzt … Weiterlesen

Zum anderen ergibt sich das öffentliche Interesse aus dem besonderen Zusammenspiel zwischen Verfassungs-, Gesetzes- und Verordnungsrecht einerseits und der systematischen Unterschreitung der höherrangigen Standards durch die TierSchNutztV andererseits. Die offensichtliche Diskrepanz zwischen verfassungsrechtlichem Anspruch und institutionalisierter Tierwohlverletzung wird bereits seit Langem aus der Wissenschaft kritisiert.^[27]Beispielhaft und mwN: Felde, Verhaltensgerecht – Tierschutzrelevantes Wissen in Gesetzgebung, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 2019, S. 189 ff.; vgl. auch Erbel, Staatlich verordnete … Weiterlesen

Eine kohärente Tierschutzstrategie besteht faktisch nicht.

Hinzu kommen enorme Vollzugsdefizite, die zur Nichtdurchsetzung selbst der geringen Standards führen.^[28]Hahn/Hoven, Strafrechtliche Verfolgung von Tierschutzkriminalität in der Landwirtschaft – Eine empirische Untersuchung, 2022; Bülte, Massentierhaltung – Ein blinder Fleck bei der Verfolgung von … Weiterlesen

Solch strukturelle Defizite können zu einer erheblichen Normerosion und einem Vertrauensverlust der Öffentlichkeit in einen funktionierenden Rechtsstaat führen. Allein um Vertrauen in den Vorrang von Recht und Gesetz auch im Tierschutzrecht wiederherzustellen, liegt eine Entscheidung des BVerfG über den anhängigen Normenkontrollantrag im öffentlichen Interesse.

Fazit

Das Normenkontrollverfahren bietet dem BVerfG die einmalige Gelegenheit, die eigene Rechtsprechung zu Art. 20a GG weiter zu konturieren und die besondere Bedeutung des Tierschutzes mit Leben zu füllen. Und es bleibt dabei: Egal, wie der Senat politisch motiviert über die Rücknahme des Antrags entscheiden sollte, das Gericht hätte im öffentlichen Interesse alle Argumente an der Hand, trotzdem über den Normenkontrollantrag zu entscheiden.

Dennoch wird auch etwas anderes an dem Vorgang um den Antrag und dessen Rücknahme deutlich. Diese Erkenntnis brachte das BVerfG bereits 2021 mit Blick auf zukünftige Generationen treffend auf den Punkt:

„In Art. 20a GG ist der Umweltschutz zur Angelegenheit der Verfassung gemacht, weil ein demokratischer politischer Prozess über Wahlperioden kurzfristiger organisiert ist; […] und weil die besonders betroffenen künftigen Generationen heute naturgemäß keine eigene Stimme im politischen Willensbildungsprozess haben.“^[29]BVerfG, Beschl. v. 24.3.2021, Az. 1 BvR 2656/18, Rn. 206 – Klimaschutz, abrufbar unter: https://www.bverfg.de/e/rs20210324_1bvr265618.html.

Für Tiere gilt diese Analyse leider genauso. Solange Tieren eigene Grundrechte vorenthalten werden, bleibt die verfassungsgerichtliche Durchsetzung des Tierschutzes in Art. 20a GG den politisch Handelnden überlassen. Politisch Handelnde, die von jenen Tieren keine Stimmen bei Wahlen zu erwarten haben. Politisch Handelnde, die sich – wie die Argumentation um die Antragsrücknahme zeigt – letztlich nur dafür interessieren, ob ihre Wählerschaft „unmittelbar betroffen“ ist.

Angesichts der tierischen Betroffenen ohne Rechte zeigt sich erneut der Mehrwert von eigenen Rechtsschutzmöglichkeiten für Tiere. Nur durch deren Einordnung als eigenständige Rechtssubjekte kann die Durchsetzung des Tierschutzes von politischem Gutdünken losgelöst werden.

In der Zwischenzeit bleibt zu hoffen, dass die Entscheidung über das Normenkontrollverfahren tatsächlich für das Jahr 2024 geplant ist. Denn für die Millionen Schweine in Kastenständen und auf Vollspaltenböden haben sich die unsäglichen, tierquälerischen Bedingungen ihres ohnehin abgekürzten Lebens seit 2019 leider nicht verbessert.